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Di cosa parliamo quando parliamo di trasparenza? Nel novembre dello scorso anno i servizi della Commissione, nel position paper sulla preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo 2014-2020, hanno richiamato più volte l’attenzione sulla necessità di rendere più trasparente l’azione amministrativa, ponendo questa esigenza tra le principali sfide per accrescere la capacità istituzionale e quindi migliorare l’uso dei fondi strutturali in Italia.
E’ il tema del momento, eppure sia nel confronto tra colleghi, sia leggendo le discussioni sul web si incappa in pareri e opinioni anche molto distanti tra loro. Di trasparenza si parla quando ci si riferisce ai dati pubblici come “il nuovo petrolio”, quando si invoca maggiore trasparenza in ottica anti corruzione, quando si paventa il rischio che il tutto si risolva in un ulteriore serie di adempimenti o addirittura in una cortina fumogena (tra i tanti post di queste settimane si possono vedere ad esempio 1 , 2 , 3 ) E' evidente come ci siano tanti aspetti da considerare, un po' come in quella storia zen in cui un elefante viene descritto da un gruppo di persone bendate. Ognuno mette in risalto una caratteristica differente.
Anche la trasparenza è un animale complesso. Ma la domanda che dobbiamo farci, nel nostro caso è, tra i tanti aspetti della trasparenza quali sono quelli in grado di attivare la capacità istituzionale? Le quattro letture che segnalo di seguito affrontano quattro modi in cui la Trasparenza può rendere le amministrazioni più capaci. Ecco una prima guida al Tao della trasparenza.
LA PRIMA VIA DELLA TRASPARENZA: LA SEMPLIFICAZIONE
Tra gli elementi fondamentali della capacità istituzionale, la trasparenza è il termine più ricercato negli ultimi mesi in Italia su Google. C’è un aspetto che secondo me è curioso e meriterebbe un approfondimento: nel medesimo periodo l’interesse per il termine “semplificazione” decade fino a quasi scomparire.
Eppure i due elementi hanno tra loro un legame molto stretto: rendere trasparenti e visibili dei processi molto complicati può essere molto frustrante e addirittura vanificare l’obiettivo e portare a parlare di opacità per confusione. Se i processi fossero lineari si direbbe solo che c’è abbondanza di dati.
Non è dunque un caso che la Commissione, nelle proposte di Regolamento enfatizzi la semplificazione dei processi e delle norme:
attraverso l’utilizzo di norme più semplici e comprensibili per gli attori coinvolti, e quindi rinforzando la certezza giuridica, la semplificazione potrà aiutare a ridurre gli errori e aumentare le garanzie fornite dai sistemi nazionali di attuazione.
Un primo appunto che si può annotare in termini di capacità istituzionale è che la trasparenza, come capacità di rendere comprensibili le proprie azioni, è possibile solo se sono comprensibili anche i processi a cui si da accesso.
LA SECONDA VIA DELLA TRASPARENZA: L’ACCOUNTABILITY
Una convinzione alla base della richiesta di maggiore trasparenza è che questa porti a sviluppare una maggiore responsabilità da parte delle strutture istituzionali ed in particolare di quelle amministrative. Nei termini dello sviluppo della Capacità istituzionale dobbiamo chiederci: più trasparenza genera sempre più accountability, più responsabilità? Innanzittutto sia la trasparenza che l'accountability sono termini relazionali: chi dev'essere trasparente verso chi? Chi deve rendere conto a chi?
Ci sono almeno quattro punti da considerare per provare a dare una risposta.
1. Diversi obiettivi della trasparenza: accountability istituzionale vs individuale.
In alcuni casi la trasparenza è focalizzata a contrastare i fenomeni di corruzione e quindi si concentra sugli aspetti penali, individuali. In altri casi è invece volta ad incoraggiare un miglioramento della performance istituzionale. Questi due approcci possono non solo essere diversi ma a volte entrare in conflitto tra loro.
2. Dati o informazioni
Un secondo dilemma riguarda la differenza tra i dati da divulgare e le informazioni davvero rilevanti.
3. Le due facce della trasparenza
Come si può spiegare che alcune forme di trasparenza portino all'accountability mentre altre no? Perché la trasparenza, può essere chiara o opaca a seconda che le informazioni disseminate rivelino come effettivamente le istituzioni si comportino in pratica oppure no. Ma una trasparenza chiara non è sufficiente a garantire una vera accountability.
4. Dalle due facce della trasparenza alle due facce dell'accountability.
Infatti anche l'accountability può essere blanda o sostanziale. Il diritto fondamentale di “avere una risposta” è alla base dell'accountability ma non è sufficiente: la vera accountability si ha quando c'è una sanzione alla mancanza di risposta o ad una risposta insufficiente.
Possiamo scorgere una seconda raccomandazione per le azioni di rinforzo e costruzione della capacità istituzionale: la trasparenza non porta necessariamente all’accountability.
LA TERZA VIA DELLA TRASPARENZA: L’INFOTOPIA
Per rendere la trasparenza un meccanismo veramente efficace si debbono mirare le azioni e redistribuire le informazioni, pubbliche o private, esattamente come altre risorse. Questa è l'ipotesi di Infotopia che contiene anche un'interessante critica alla sopravvalutazione di un'altra utopia, quella dell'Open Government. L’opinione pubblica è spesso pessimista sull’operato dei Governi e l’Open Government può paradossalmente limitarsi a rinforzare sistematicamente tali percezioni negative se non altro perché in genere fanno più notizia le informazioni che mettono in rilievo gli sprechi e le frodi (ad esempio in questo articolo relativo ai Fondi strutturali). Secondo l'approccio alla trasparenza di Infotopia la funzione pubblica più importante, quella che può rendere veramente effettiva la partecipazione dei cittadini e delle organizzazioni intermedie ai processi decisionali, non è tanto il rilascio dei dati riguardanti il funzionamento delle amministrazioni, ma piuttosto la regolazione dell'accesso alle informazioni strategiche, pubbliche o private che siano.
LA QUARTA VIA DELLA TRASPARENZA: ATTIVARE IL PARTENARIATO E I CITTADINI
La trasparenza può essere utilizzata come leva per mobilitare i partenariati e per far si che i processi decisionali si svolgano nella maniera più corretta. Trasparenza e apertura delle informazioni sono elementi fondamentali anche nel documento metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014 2020. La Trasparenza è anche in questo caso uno strumento utile alla costruzione di capacità istituzionale: viene infatti evidenziato “(...) il potenziale di innovazione e di mobilitazione di cittadini, singoli e organizzati, che il rilascio dei dati può innescare. È questa la condizione affinché i cittadini, singoli o organizzati, possano esercitare una pressione sugli amministratori, spronandoli a far bene.(...).
La necessità di far leva sulla “Trasparenza” viene evidenziata anche in altri passaggi: “Sarà necessaria la massima trasparenza delle decisioni di spesa sotto tali vincoli (il patto di stabilità n.d.b.), in assenza della quale, è forte il rischio di una competizione distorta tra priorità di spesa, con l’effetto di rendere intenzionalmente sostitutivo l’utilizzo dei fondi strutturali in alcuni settori di intervento. “
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